企业职工养老保险工作若干问题探讨
山西省劳动和社会保障厅 白秀平
我国企业职工基本养老保险制度，经过近20年的不断改革，目前已基本实现了企业保险向社会保险的重大转变，形成了国家、企业和个人三方筹资，社会统筹与个人账户相结合的制度框架，其意义和影响是深远的。但从进一步完善制度、增强功能的角度上讲，仍有几个较大的问题需要进一步研究。
一、关于养老保险费征收主体的选择问题
养老保险制度改革以来，养老保险费一直由劳动保障行政部门所属的社会保险经办机构负责征收。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，可以由劳动行政部门所属的社会保险经办机构或税务部门征收，具体哪个部门征收由各省市人民政府确定。这样，就出现了两个征费主体的选择问题。
劳动保障部门征收的优势，一是作为综合管理劳动保障的职能部门，十几年的改革探索和实践工作积累了比较丰富的经验，特别是在核定缴费基数方面已形成申报、核审、稽查等一套比较好的工作机制；二是核定缴费基数--征费--记录个人账户--按月记息--定期公布账户--计发退休待遇等整个环环紧扣的业务链，前后贯通，不会出现人为的工作脱节问题；三是劳动保障行政部门执法监察、退休审批、工资管理、劳动关系转移、劳动争议仲裁处理等行政工作易于形成合力。缺点是征缴手段缺乏强制性，对有能力但拒不缴费的企业，没有直接有效的强制办法。尽管在行政手段上有代扣代缴、欠费企业领导不评先进、欠费加收滞纳金、劳动保障行政执法监察和申请法院强制执行等办法，但代扣代缴只能靠企业、靠银行；强制执行只能靠法院；劳动保障部门依赖相关部门配合的工作量大，协调任务重。
税务部门征收的优势，一是权威性比较高，容易得到社会各方特别是企业的认同。二是队伍装备比较强，经费充足，工作网络比较广密，特别是向个体工商户、自由职业者等零散群体征费的效果更好。但部分地方实行税务部门征收后，也出现了两个新问题，一是在企业财力一定的情况下，容易出现"先税后费"的问题，即企业上缴的资金中，先征足税收部分，其余部分用来缴纳养老保险费，使税前列支社会保险费的规定不能落实到位。有些地方税务部门的征缴率反而下降。二是两个部门同时从事一项具体工作，容易出现扯皮脱节问题。收钱的不记账、记账的不收钱，在核定缴费基数、缓缴和处理历史欠费，核定滞纳金等具体问题上，相互之间协调配合工作的难度很大。特别是在记录个人账户时，个人缴费和单位划入部分难以及时匹配，给个人账户管理和退休待遇计发等后续工作带来隐患，正因为存在这些问题，有些地方出现了征费主体选择的两次反复。
我认为，社会保险费改革方向应该是"费改税"，而且应该将养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险费合并成一个社会保险税，由税务部门统一对企业和个人征收。在目前"五保合一"体制没有完全形成、五项制度改革没有完全到位的情况下，养老保险费仍由劳动部保障部门征收是比较好的选择。因为社会保险待遇是权力与义务的统一体，单位或个人没有履行缴费义务，是不能享受社会保险待遇的；同时，待遇水平高低直接与缴费水平高低挂钩。养老、医疗、失业、工伤和生育保险的待遇审定均与劳动保障部门的具体工作紧密相连，构成了一个严密的运行框架。特别是养老保险费的征收直接与养老金计发、离退休人员社会化管理紧密相连。如果将费用征收主体与后续工作的管理主体错位，会直接影响到制度改革和事业发展的速度，因此，目前还是要由劳动保障部门继续征收，待"费改税"以后，特别是劳动保障部门管理工作得到较大改善，"五保合一"体制形成后，即可移交税务部门征收。
二、关于养老保险基金统筹层次的设定问题
社会保险遵循"大数法则"，覆盖面越大、缴费人数越多，社会保险基金承受能力就越强；统筹层次越高，基金支付风险也就越小。但从实际工作看，统筹层次越高，利益调整面越大，工作阻力也越大。因此，统筹层次设定过低，必然从制度上束缚社会保障自身的发展能力；统筹层次设定过高，由于利益调整过大和基础管理不到位影响制度的发育和完善，欲速则不达。目前的主要问题是在省、市、县三级政府管理层次上，养老保险基金实行市级统筹好，还是省级统筹好。
我国养老保险费用社会统筹是以县（市、区）为单位的，即全县区域内的企业和职工统一缴费基数、统一缴费比例、统一支付项目、统一基金管理。在一个县的区域范围内，实现了均衡企业负担，社会保险基金支付养老金的风险比企业自筹资金大大降低。在县统筹中，主要是解决企业"吃亏"、占"便宜"有利益选择短期行为，工作难度相对要小些。实行市场统筹，就增加了县与县之间利益调整的问题，有的县可以从市级统筹中拿回一块基金，有的县则要上缴一块基金。这样就出现了县级政府决策者的利益选择问题。当然，实行省级统筹同样不仅要解决企业领导人的认识问题，而且要同时解决市、县两级政府领导的认识问题，保证基金在县与县之间、市与市之间的全额调剂。
在"分灶吃饭"的财政管理体制下，劳动保障部门进行基金调剂难度很大。首先要面对下级政府决策者的态度问题，不少地方县级领导干预经办机构的工作，不允许将本县的基金上交市里；二是实在顶不住的就采取消极办法，只要求经办机构征收够本县使用的钱，应上交市里的部分留在企业不收缴了，在经办机构属地管理的体制下，下一级经办机构只能听同级政府领导的话，基金调剂也是名存实亡。各县之间基金不能平衡调剂，在一个区域内出现了较大数额结存基金和较大数额养老金拖欠并存的问题，养老保险基金的缺口不可能露在上面，只能埋在基层。实行省级统筹的，省级经办机构同样面临这样的问题；三是资金"逆向流动"的社会认同程度低。大城市一般离退休人员多、负担系数大、费用支出多，按社会统筹调剂的一般计算办法测算，经常出现山区县、贫困县向平川县、富裕县、小城市往大城市调拨基金的问题，从社会统筹工作本身来讲是合情合理的，但难以得到社会的理解，普遍认为社会保险统筹是"杀贫济富"。
社会保险费用统筹的灵魂是"统"的功能，没有统筹就没有社会性的制度保障，就形不成抵御风险的能力。我认为目前养老保险的统筹级次放在市一级为妥，要以中心城市为核心统一企业和个人的缴费比例，市对县实行基金的统收统支。因为实行县级统筹的时间较长，基础工作较好，市级经办机构对各县管理的难度相对要小些，在这一级次上进行基金全额调剂的阻力相对要小点，在市统筹巩固完善的基础上再向省级统筹过渡。目前已基本实现省级统筹的，应坚持完善制度、功能，不要后退；确属名义上的省级统筹，实际工作没有到位、一时又难以改进完善的，应实实在在地退回到市级统筹管理，同时建立省级调剂金制度，以逐步均衡各市之间的费用负担，为实现少级统筹创造条件。省级调剂基金的主要来源是中央、省财政转移支付资金和各市按一定比例上解的养老保险基金。省级调剂金的比例数额，可以在保证各市、县养老金发放、体现公平效率的前提下具体研究确定。
三、关于财政支持机制的建立问题
政府要对社会保险基金支付风险承担最终的法定责任。但财政支持社会保险基金的机制如何建立，目前只有原则框架，没有具体操作办法。我认为目前最关键的是财政和劳动保障部门应在以下三个方面形成共识。
一是财政解决养老保险基金缺口要有严格的考核条件。养老保险基金主体部分是由国家、企业和职工个人三方筹资形成。企业要按工资总额的一定比例缴费，职工按本人工资收入一定比例缴费，国家出资首先体现为企业缴费进入生产成本、税前列支，同时国家承担弥补基金缺口的责任。经办机构必须在征收环节上做到应收尽收，颗粒归仓。包括扩大覆盖面、提高征缴率和清欠率工作到位后，基金仍有缺口的，财政要支持。如果一个县的经办机构因工作不力、收缴率未完成预任务形成的的基金缺口，作为惩罚性措施应从县级财政预算中出资弥补，不允许吃市级或省级统筹的"大锅饭"。对征缴工作好的经办机构，市或省级政府应拿出一定的专项资金予以鼓励。
二是各级财政要科学、合理地均衡负担，一个县或一个市的养老保险基金出现缺口后，到底应该找哪一级财政预算弥补，这是当前亟待解决的一个问题。比如驻在贫困县的一个省属企业，其养老保险基金缺口，应由谁来弥补？站在省的角度讲，这是属地问题，应由市级财政弥补；市里则说要论属地，应由县级财政拿钱；而从县的角度说，企业是省属的，缺口理应由省级财政弥补，再说县里也无钱可拿。如此推诿，责任分不清，弥补渠道不确定，实际工作很难落实到位。有些地方近几年财政确实拿了不少钱，大部分属于防止、解决集体上访时被迫无奈拿出来的，而且越是困难企业集中的地方，越是财政困难的地方，基金缺口越大，稳定工作难度地越大，财政拿钱也越多；反之，有些财政状况很好的市、县，因为当地企业效益好，养老保险负担系数较低，基金没有缺口，财政反而不用拿钱，这不是一种科学合理的财政支持机制。
为了防止上下级财政扯皮推诿现象的问题，财政注入资金应在一个市或省的范围内进行统一筹集，比如可按财政总收入、总支出或增收部分的一定比例筹集，集中拨付市或省级经办机构，由经办机构连同正常基金调拨捆在一起向各县、市拨付。
三是财政注入资金要选择合理时机。这是实际工作中经常争论的一个问题。 有些地方财政部门要求，只要经办机构账上有钱就不注入；地方劳动保障部门希望建立一种正常的注入机制，不要等基金不能运转时再注入，这样不仅损害社会保险的信誉，而且会给整个工作带来极大的损失。我认为，目前财政调整支出结构支持社会保障工作，不仅仅是应付基金支付风险的问题，同时应体现实行积极的财政政策、拉动消费、保护弱势群体利益和减轻国有企业负担等几个方面的意义。因此，财政向养老基金注入资金的时机，应以基金结存的警戒线为标准，当结存基金低于两个月养老金正常发放额时，财政要立即予以支持，不能等基金结存为零时再注入。有些地方企业缴费比例在20%以上的，要利用扩大覆盖面和财政支持的条件，逐步将企业费率降到20%以下。
四、关于基金增收节支机制的培育问题
养老保险费用社会统筹，很容易出现企业吃基金"大锅饭"下级经办机构吃上级基金"大锅饭"，基金吃财政"大锅饭"的问题。所以，养老制度本身有一个如何趋利避害、培育增收节支的良性运行机制的问题。
企业吃基金"大锅饭"的主要表现，一是瞒报少报工资总额，人为降低缴费基数，找出种种理由拖欠或不缴养老费，在履行缴费义务上打折扣；二是钻各种政策的空子搞提前退休。在工资发放不能保证、面临下岗、失业风险的情况下，困难企业职工提前退休成为一种理想的选择；企业通过鼓动职工提前退休向政府转嫁负担有利可图。如果提前5年退休，每个职工按年缴费1500元、每个退休人员每年按6000元养老金计算，养老金增支减收因素合计37500元。在这个利益机制驱动下，企业和职工成为一个利益的共同体，因此在部分企业出现了修改身份证加大年龄、伪造特殊工种记录、伪造病历等问题，千方百计搞提前退休，劳动保障部门防不胜防；二是将统筹项目外应由企业支付的费用，千方百计挤入统筹项目内从基金中支付。目前全国养老保险金支付项目并没有统一，各市地之间都是从试点到正式运转，由县级统筹逐步过渡到市或省及统筹，有些项目在不同地区也有较大出入，目前企业吃基金"大锅饭"的问题比较严重。
下级经办机构吃上级调剂基金"大锅饭"，同样表现为缩小地方缴费基数总额和缴费人数，同时迎合地方领导减轻本地企业负担的要求和意图，在退休审批、待遇计发和征收、清欠等环节执行政策不严，人为形成基金缺口向上要钱。有些地方领导习惯于计划经济体制的管理思维，凡是能从上边要回钱来的都是"有功之臣"，至于是否由于工作不力，当地应收未收回基金的问题则关注和研究不多。致使县里向市里要钱。市里向省里要钱。省里向中央要钱的惯性越来越大。
基金吃财政"大锅饭"的问题，目前在地方表现不太严重，但如果制度完善期拖得过长也会形成一个严重问题。现在财政注入资金主要集中在中央财政，地方财政注入数额不大，也没有形成一个规范的支持机制。
基于上述问题，重点要抓好以下三项工作：一是政府要对经办机构建立严格的考核指标体系，包括扩大缴费人数，提高征缴率和清欠率，建立具体明确的奖惩制度。二是要赋予经办机构一定的强制手段，包括欠费保全办法，强制封存和申请公开拍卖企业有效资产，企业上市或领导人评选先进、模范的否决权，企业资信评估的参与权、否决权，等等，对企业的违规违纪行为有相应的处罚权。三是经办机构要建立一支有力的稽核检查和费用征收队伍，要逐年严格核定企业的缴费基数和缴费人数；上级经办机构要加强对下级经办机构的稽核检查，劳动保障行政部门不仅要加强对同级经办机构的监督检查，而且要加强对下级劳动保障行政部门的业务指导和执行政策情况的监督检查工作。
在控制养老保险基金支出方面，一是国家要尽快修订退休政策，坚决不开提前退休的口子。特殊工种提前五年退休的政策要尽快修订或废止，现行标准是30年前制订的，现在生产条件已有很大的改善，比如冶金企业的"炉前工"原属高温岗位，现在大都使用计算机操作，但仍执行提前退休政策；有毒有害岗位对职工身体的伤害，应改提前退休为经济补偿。效果可能更好。因病提前退休的政策也应做调整，现在的医疗鉴定费时费力费钱，漏洞环节太多，鉴定结果往往容易失真。二是要严格控制提前退休和待遇支付标准。现在国有企业兼并破产、资产重组，人员安置是最复杂的问题。有些地方领导认为，上边弥补养老金缺口，提前退休办得越多越占便宜，劳动保障系统要建立自上而下的监督检查体系，对违规办理提前退休、违规扩大养老金支付范围和提高支付标准的问题，要依法进行严肃查处。三是要采取有力的措施防止虚报冒领养老金的问题。这个问题在养老金实行社会化发放后问题日趋严重，据抽查，有的地方达到退休人数的1%-3%，其中一个重要问题是多领少领养老金与企业没有利益关系，企业明知不报告，这也是一个急需解决的问题。
五、关于基本养老保险与其他补充保险的地位问题
基本养老保险是国家强制实施的法定社会保险，其主要功能是保障企业职工因年老退出工作岗位后的基本生活，其待遇水平必须与我国的生产力发展水平相适应。待遇过高会使国家和发展成本加大，影响社会经济发展速度；待遇过低又不能保障其基本生活，影响社会稳定。因此，在我国，退休人员的养老金待遇水平不会太高，相互之间的差距也不宜太大。
在现实生活中，不同行业、企业之间存在着较大的工资水平差距，不同职工之间也存在较大的待遇差别。这种差别的主体部分是体现在素质和效率上。为了鼓励和支持他们在退休后仍能够享受较高的生活待遇。我国在基本养老保险制度的基础上，又设置了企业补充养老保险和个人储蓄性保险。企业补充养老保险主要是考虑了企业之间经济效益的差异因素，鼓励有条件的企业都要为职工建立补充养老保险，职工可以从本人工资收入中拿出一定比例的资金用于补充养老保险，企业要从自有资金中拿出一块钱按职工出资的一定比例与之相匹配，职工出资多，企业补贴多；职工出资少，企业补贴少。原则上企业和职工的出资比例在1：1~1：4之间。这块资金国家不计入征收所得税基数，可以由企业和职工直接管理。也可以委托养老保险经办机构或其它社会中介服务组织管理，不能用于任何风险性投资，保证基金保值增值。因此，建立企业职工补充养老保险对吸引和留住人才，增强企业的凝聚力和向心力，体现企业、职工的效益和效率差别，保证退休之后生活待遇都有十分重要的意义。
另一种补充保险，是倡导职工个人通过储蓄性存款和参加商业保险的形式，再为自己晚年生活建立一条保障线。这主要体现个人经济承受能力和对晚年生活的预期值，完全由个人自愿选择。储蓄性养老在我国有着悠久的历史传统，有很强的生命力和广泛的社会基础。参加商业保险要按照多投多保，少投少保的原则，走商业化运作的路子，形式可以灵活多样。
总之，在基本养老保险之外，增加这几种补充养老保险的形式，不仅可以弥补基本养老保险制度本身的缺陷，进一步增强其保险功能，而且可以多渠道筹资，多层次保障，多意向选择，充分发挥几个方面的积极性，使养老保险制度更加完善。
六、关于社会养老和企业、家庭养老的关系问题
党的十五届五中全会已经明确，企业离退休人员养老金实行社会化发放，退休人员实现社区管理。目前养老金社会化发放已经基本实现，人员社区管理的问题正在各地开展试点，但这项工作牵涉面大，发育完善社区组织的工作量十分繁重，绝非在短期内可以完成。现在有几个认识问题需要进一步统一。
一是养老金社会化发放和退休人员社会化管理是两个完全不同的概念，也是养老保险事业发展的两个不同阶段。有的企业在养老金刚刚实现社会化发放后，就要求经办机构将退休人员同时管起来，企业不想再承担这方面的事务性工作，我认为将远期目标当作近期要求，这是一种苛求。退休人员实现社会化管理，必须依托社区管理服务组织来实现，目前，社区建设的行政职能在民政部门，而且社区组织建设需要做大量复杂的工作，工作机制基本没有形成，我们不能在基本条件不具备的条件下，盲目推开社会化管理工作，造成现有管理服务工作的混乱。
二是企业管理向社会化管理过渡需要有一个过渡期。这个过渡期是渐近式的，需要包括企业在内的社会各方面共同努力，特别是对现在已退休的原固定职工更要有一个适应期。从政府的角度讲，要尽快组建社区服务机构，处理好与街道办事处、居民委员会的工作关系，使社区服务的功能尽快发育起来，政府需要在人力、物力上大量投入；企业要实现"以人为本"的管理，必须依法与职工建立规范的劳动关系，履行好用人单位的法定义务，保证职工合法的权益不受侵害，同时要强化各种与之相的基础资料、文书、档案管理。
三是家庭养老传统需要继续发扬。尊老敬老、家庭养老是中华民族的优良传统，其乐融融的老年生活令多少外国人羡慕不已。我们从制度上搞社会养老保险，重大解决资金负担问题。感情寄托、精神享受、和睦温馨的家庭生活，是多少金钱都无法解决的。我们在宣传社会保险的同时，千万不能忽略家庭养老传统美德的宣传，这是我们的一个伟大传统和无尽宝藏。现在有些地方建设敬老、养老院，作为解决部分或个别特殊问题是可以的，但不应形成一种导向，否则不仅会造成国家财力、物力的浪费，同时也会滋长社会冷漠感，反而使正常发展的工作产生不正常的社会反响。