大陆从1989年起对公立高校部分学生开始实行收费。当时只是象征性地收取200元，然而，这毕竟打破了国家包办高教的格局，迈出了收费改革的第一步。
1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了教育经费筹措的基本框架，开始以政府拨款为主、多渠道筹资为辅的高教财政新体制。1995年通过的《教育法》，使教育成本分担制进一步法制化。
不过，高校学费制全面实施始于1997年。是年，从过去的本科和专科学生免缴学费，经由部分大学生自费上学的所谓“双轨制”，开始全部大学生都缴费上学的所谓“并轨”。“并轨”后，收费标准几年内一直徘徊在3000元左右。收费标准猛增是在2000年。这一年高校学费普遍在1999年的基础上提高了15%，有些地区高达20%，学费涨过了4000元。这在当时引起了广泛关注。嗣后，2001和2002年执行了有关规定，学费、住宿费稳定在2000年的水平。从逐步渐进到突然走高、连续持平的这一进程，是与全球发展趋势一致的。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第59页。）此间关于1997年起我国实行全部大学生缴费上学的理由，通常认为有两个，即增加高等教育实际需要的经费，以及对教育成本分担原则的确认。（注：潘懋元为《高校收费政策的理论与实践》一书（作者王康平，厦门大学出版社2001年）撰写的序言。）
就增加高教实际需要的经费而言，它是几乎所有国家面临的“基本的两难问题”，产生于公共预算日益紧缩而社会和个人对接受教育的要求持续增长。现在几乎已没有国家能够单靠国库来支持整个高教系统，而必须寻找资金来源。（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）何况这里是“穷国办大教育”和“大国办穷教育”，教育经费不足更突出。面对急剧膨胀的教育需求和严重不足的教育经费，继续推行免费入学政策显然已不可能。
然而，收取学费不仅是因为财政紧缩，还因为遵循教育成本分担原则有利于促进社会公平。教育成本分担原则的依据是：从受益方面论，高教投资可以产生社会收益和私人收益，在市场经济条件下，由受益各方负担成本才合理；（注：闵维方：《论高等教育成本补偿政策的理论基础》，《北京大学学报·社会科学版》1998年第2期。）从产品的属性论，高等教育生产的不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，所以政府和受教育者应当共同承担教育成本。（注：王善迈：《论高等教育的学费》，《北京师范大学学报·社会科学版》2000年第6期。）教育成本分担原则是：(1)谁受益谁出资；(2)受益者为个人、雇主和社会大众三方，（注：也有论者认为，高等教育有四大受益主体，即国家、企业、家庭和个人，高等教育成本应由四方分担。）教育成本应由这三者分担；(3)各方支付的教育成本份额，由其收益多少决定；(4)各方支付的教育成本份额，还应按支付能力来确定。
因此，教育成本分担原则意谓高等教育经费由谁及如何支付的问题，即高教成本如何在政府、社会、企业团体、个人、家庭等社会各方之间合理分担并最终实现的问题，与“高等教育筹资多元化”、“对高等教育进行混合投资”、“高等教育成本摊还”及“高等教育成本补偿”等提法属同一范畴。
教育分担原则的实施之所以有利于促进社会公平，这是因为来自各国的数据都表明，中学后教育能确保其毕业生获得较高的收入和更多的机会，（注：菲利普·G·阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）大陆在这方面尤为明显。另一方面，并非纳税人的子女都可以上大学。据估计，随着高教大众化进程的加速，大陆应届高中毕业生的毛录取率已接近70%，但他们只占同龄人总数的10%左右，也就是说，只有适龄人口7%的人能够上大学。（注：李剑：《用经济学讲“教育不是消费”的道理》，《中国青年报》2001年10月8日。）由此可见，作为极小部分纳税人的子女和高教受益者，大学生缴纳学费是合情合理的。
我们要强调的是，如果仅仅把增加高等教育实际需要的经费和确认教育成本分担原则作为收取学费的理由，那是不够的。无论如何，不能无视或回避20世纪50年代和60年代的主导观点，即公立高校应像公立中小学一样免收学费。这一观点，也清楚地见诸1966年《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第3款：“高等教育同样也应当……通过逐步采用免费教育的方法，成为人人都可平等获得的教育。”认为教育的任何阶段都应免费的主要理由，在国内外大致相同：教育是社会流动的重要途径，穷人会因为收费而有可能被排斥在教育之外，这是不公平的。诚然，到了90年代，上述第3款已被普遍废止。但是，关于穷人会因收费而有可能被排斥的忧虑今天依然存在，不解决这一“后顾之忧”，收取学费总显得有点理不直、气不壮。
然而，免费的公立高等教育真的总是公平而又民主吗？国内近期有的研究得出与此相反的结论：免费的高等教育等于是用公共资金补贴高收入阶层。（注：袁连生：《教育成本计量探讨》，北京师范大学出版社2000年，第177页。）新近一项国际比较教育研究也显示：与出生于较贫困阶层的同龄人相比，出生于较富裕阶层的年轻人更有可能进入高等学校，高教补贴有可能主要是为富人造福。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第60页。）国外有论者还指出，免费的高等教育是让穷人来支付富人上大学的费用。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第24页。）入学机会更多的富人子弟免费入学，而在日后可获得收入更高和使事业取得更大成功的机会。不取消高校免费入学制度，实际上就是坚持把穷人的收入作有利于富人的两次再分配。
结论性的表述是“免费高等教育既不能保证有效又不能保证平等”。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第22页。）这一论断，对免费高等教育的批评，无疑有助于开阔思路。另外，大学生承担学费后，他们可以施加压力对学校不合理的政策规定进行调整，另一方面，学校本身可以较自由地使用由学费构成的那部分经费，或用来进行改革，或用来弥补公共补助之不足，并通过增加能够自由支配的经费加强自身的自主性。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高
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等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第21-22页。）这一观点，在西方已开始得到证验。最难得的还在于它看到了教育财政活动背后的文化意蕴。我们为什么不可以把它作为一个新的视角去探讨高校收取学费的理由，并促使收取学费的举措获得这样的社会收益呢？二、高教成本应由谁多支付尚无定论
在高校收取学费的问题上，大陆各界关注的焦点现已有所变化。从高校收取学费的听证会可以看到，目前争论最激烈的已不是该不该付学费，而是该付多少。现在最有争议的合理“价格”问题，可以被归纳为高等教育的更大受益者究竟是社会还是个人，以及高等教育的成本应该是由社会还是由个人多支付的问题。据以讨论这个问题的大陆数据有详有略。较为简明者，有如1998年教育部部长陈至立所称：高校所收学费占大学生培养成本的1/4。（注：《陈至立直言教育时弊》（在1998年举行的全国高等学校教学工作会议上的讲话），《武汉晚报》1998年3月27日。）较详尽者，有如表1所示。根据统计，公立高校的生均总支出在2000年为15947元，其中生均经常性开支是12815元，基建费是3160元；在这一年的经常费支出中，政府拨款为7300元，学杂费为3550元，后者占生均总支出的22.2%，占经常费的27.7%。（注：胡瑞文、陈国良：《中国高教筹资多元化：成就、挑战、展望》，《教育发展研究》2001年第7期，第6页。）据1998年的数据，两者稍有出入。
表1 中国大陆公立高等学校生均经费构成的变动
附图
数据来源：《全国教育事业统计》、《全国教育经费统计》。引自胡瑞文、陈国良：《中国高教筹资多元化：成就、挑战、展望》，上海，《教育发展研究》2001年第7期，第6页。
据该表，2000年公立高校学费收入占生均总支出的22.2%，这一比例“与美国的比例相仿”，另一方面，家庭负担的教育成本的额度已“远远高于政府所负担的教育成本费用”。（注：转引自顾淑霞的《教育经济学国际研讨会聚集教育财政》，《科学时报》2001年5月24日。）
这里必须指出，将更大受益者及应由谁多支付的问题视为定论的看法，恐怕是可以商榷的。例如，1981年发表在英国的一份研究报告称，从受益多寡的分析来看，各国均存在教育投资报酬递减，以及个人收益大于社会收益的现象。（注：琼斯(Jones,N.J.)：《教育系统的指示器》，1981年。转引自肖霖的《全方位的教育经费补助——就学贷款》，《教育研究》（台湾）1995年8月，总第44期，第36页。在该文篇末的参考文献中，作者Jones被植为Janes。）大陆学者近期测算的结果也显示，此间高等教育的个人收益率大于社会收益率。（注：参见闵维方的《论高等教育成本补偿政策的理论基础》，《北京大学学报·社会科学版》1998年第2期；上海财经大学公共政策研究中心的《2000中国财政报告——科技教育的公共政策研究》，上海财经大学出版社2000年，第309页。）台湾还有学者联系高教的定位，就个人收益与社会收益的权衡提出：如果实施“菁英”教育，限制高教扩充，则社会收益大于个人收益，教育成本就不宜由受教育者负担主要责任；反之，若在高教市场充分开放、个人有充分选择的机会时，则个人收益大于社会收益，受教育者就应承担教育成本之主要责任。（注：林全、周逸衡、陈德华、黄镇台、盖浙生、刘三ｑí＠①：《高等教育资源分配与学费》，台湾的《教改通讯》（教育改革审议委员会发行）1995年10月，总第13期，第4页。）类似的研究还有很多。美国学者阿尔特巴赫(Altbach,Philip G.)在1999年指出，最近关于高等教育主要贡献争论的中心问题在于高等教育第一受益者究竟是个人还是社会。（注：菲利普·G·阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）自然地，应由谁多支付也在争论之列。关于第一受益者是个人还是社会迄今尚未确定，那么，对现在高等教育的学费额度合理与否也未可能轻率判定。
最难以量化的，莫过于高教的社会收益。（注：菲利普·G·阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）有论者认为，有关个人、家庭、企业和政府在教育投资中的负担比重，不同国家在不同时期、在不同性质和不同阶段的教育中是不尽相同的，并且是处于变动之中的，目前的研究尚找不出带规律性的结论，也不存在共同的一成不变的模式。（注：范先佐：《教育的文化与教育投资政策的选择》，《广州大学学报·社会科学版》2001年第10期，第11页。）在这方面，法国有学者说得更彻底：“虽然不乏寻找高等教育合理‘价格’的企图，然而仔细观察［后］我们便会发现，尝试这么做的人只不过提出了一些模式化而在现实中行不通的假设。”（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第22页。）在我们看来，像美国学者曾满超那样，称财政责任在政府和个人之间的合适划分是教育财政的一个“关键问题”，（注：曾满超：《西方教育经济学：过去、现在与未来》，《教育研究》1997年第4期，第37页。）总不为过。绕过它的尝试，显然是不切实际的。
三、合理“价格”的核算有赖于考量因素之廓清
表2 国内关于影响高等教育学费的因素之抉择
附图
高教合理“价格”的核算，有赖于订定学费的考量因素之廓清。主要的考量因素如表2所示。（著作和论文代码：1.袁连生：教育成本计量探讨，北京师范大学出版社，2000；2.陈国良：教育财政国际比较，高等教育出版社，2000；3.王善迈：教育投入与产出研究，河北教育出版社，1999；4.范先佐：教育经济学，人民教育出版社，1999；5.王康平：高校学费政策的理论与实践，厦门大学出版社，2001；6.李文利、魏新：高等教育规模的扩大与合理的学费，教育发展研究，2000(3):35-39；7.李守福：主要发达国家高校收费实践与理论的评析，比较教育研究，2001(2):7-11；8.王善迈：论高等教育的学费，北京师范大学学报（人文社会科学版）.2000(6):24-29；9.毛新勇：高等教育的费用标准和入学人数变化的关系探讨，中国高等教育评估，2000(2):13-17；10.李永生：个人该分担多少高等教育成本，新华文摘，2000(8):138-140；11.徐崇勇：对公办高等教育成本个人分担比例及其政策建议，中国高等教育评估，2
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