'十一五'规划明确提出,今后我国必须提高对外开放水平,同时提出了实施互利共赢的开放战略,这是我国在'十一五'期间统筹国内发展和对外开放的重大指导原则。在利用外资方面,互利共赢的开放战略强调:继续积极有效利用外资,着力提高利用外资质量,加强对外资的产业和区域引导。在这一战略原则的指导下,稳健的财政政策可以考虑通过提高外资利用水平来促进经济增长方式的转变,并做出具体政策安排:
1.提高外资利用水平的内在要求
改革开放以来,尽管我国已经向外资开放了众多行业及地区,但外资利用水平仍不令人满意,其原因有总量方面的、有配置方面的,有内生的、也有外生的,它们构成了进一步提高外资利用水平的内在要求。
⑴ 纠正外资产业、行业和地区结构失衡
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出加快经济结构战略性调整,推进产业结构优化升级,是保持经济平稳较快发展、提高经济增长质量和效益的重要保障。但是在外商投资领域,存在着外资产业结构失衡、行业和地区结构失衡,不利于提高外资利用水平和促进经济增长方式的转变。
第一,外资产业结构失衡。由于我国的劳动力价格低廉,外商直接投资的产业大多是劳动力密集型的加工制造业,通过高能源投入和牺牲环境来提高利润水平。当前,这些产业的市场容量已经接近饱和,迫切需要推进外商投资领域的产业结构优化升级。
第二,外资行业结构失衡。改革开放时,出于经济安全和社会稳定的考虑,我国未向外资开放关键性的行业,随着市场经济体制的完善,某些未开放的行业有望成为今后一段时期中国利用外资的新的增长点。所以,外资行业结构需要相应调整,扩大开放范围。
第三,外资地区结构失衡。多年来,我国在吸引外资的过程中,过分注重实行地区优惠政策,政策多向东部沿海地区和经济特区倾斜,所以外资的地区分布并不均衡,中西部地区因资金不充足而导致经济不发达,同时,外资地区结构失衡加大了外资产业和行业失衡的程度。
⑵ 提高外资引进和利用质量
转变经济增长方式直接要求提高外资引进和利用的质量,但其质量不高恰恰是我国所面临的严峻问题。目前在吸引和利用外资中普遍存在的情况是:
第一,外资利用成本较高,我国吸引外资的工作待投资项目设立即告终结,没有对外资投资的质量和利用效率进行监督,没有对外资企业在华经营、扩大再生产、再投资等情况做跟踪调查或提供相关服务,导致外资利用水平不高而环境和其他成本很高。应设立专门的外资监督机构,监督和规范出资人、经营者和引资者的行为,以提高引进和利用外资的质量。
第二,外资利用效率不高,因为我国只注重吸引新设项目投资,而低估了对外资项目扩大外商再投资的潜力。对一些大型外资项目而言, 具有较高再投资能力的出资者往往出于谨慎的考虑,仅以初始投资投石问路,如果出资者对投资经营环境满意, 后续投资将会逐期到位。但因我国未明确出资者意图、营造良好的投资环境,致使出资者放弃再投资的打算,资金的利用效率不高,双方都受到损失。因此吸引外资的工作应从鼓励外资在华设立企业向后扩散, 贯穿外资设立、经营、再投资全过程,全方位提高管理和利用外资的质量。
⑶ 保持外资规模适度增长、扩大投资领域
当前提高我国外资利用水平要求保持外资规模适度增长、扩大投资领域,有如下理由支持:
首先,外资对经济发展的促进作用明显增强。外商投资遍及制造业、服务业、农业、基础设施等领域。2004年,外商投资企业固定资产投资占全社会固定资产投资总额的近12%,工业增加值占全国工业增加值的比重达28%,出口额占全国出口总额的57%,在外商投资企业中直接就业人员为2400万人,约占全国非农业劳动人口的10%,说明外商投资企业对国民经济发展的促进作用明显增强。
其次,外资规模有适度增长的空间。扣除一些外资企业终止运营、资产折旧或撤资等因素,按照国际口径估测,中国吸收外商直接投资(FDI)的存量大约在2130亿美元,占全球FDI的比重不到1%。中国吸收外商直接投资占国内生产总值的比重,占固定资产投资的比重和人均占有FDI的比重,都低于世界平均水平,因此,可以保持我国外资的适度增长规模。
再次,外商投资领域扩大的条件形成。随着世界经济新一轮产业结构的调整和与之相关联的国际间产业转移的新趋势,我国制造业吸引外资的重点可以逐步由劳动密集型的轻加工组装业转向重化工业、深加工业和高新技术产业。同时,入世后我国相继颁布了40多部开放服务贸易领域的法规和规章,涉及金融、物流、分销、旅游、建筑等几十个领域,可以引导外资投向新兴的服务业如信息服务业、现代物流业、旅游服务业、证券保险业以及文化教育医疗等服务业领域。可见,外商投资领域扩大的条件已经形成。
⑷ 改善投资环境
我国对外商实行的优惠政策在市场经济体制不完善,总体投资环境恶劣的改革开放初期是必要的,且对于吸引外资确实发挥了积极作用。而现阶段,完善投资环境对于吸引外资的效果将好于使用优惠政策的效果,因为外资更注重追求长远利益,注重东道国的经济发展水平、市场规模、政策的连续性与透明度以及政府工作效率等投资环境的改善。改善投资环境要做到以下几个方面:第一,要加强基础设施的建设,提供优良的社会公共事业的服务。
第二,加强人才的培养与储备,要建立立体的人力资源库,引导和培养适应社会需求的复合型人才,及时根据市场需求调整人才的培养方向。
第三、优化政府职能部门的公共服务功能,应进一步简化行政审批程序, 整治投资的不良环节, 改善行政环境；加大知识产权保护的执法力度,依法保护外商的合法权益；注重保持外商投资有关法律的相对稳定性、连续性和可操作性, 努力创造良好的政策和法律环境；加快某些行业贸易投资自由化步伐等。
2.提高外资利用水平的财政政策的安排
'十一五'规划提出,'十一五'期间必须提高对外开放水平,财政政策是满足这一要求不可或缺的外部力量,可以面向提高外资利用水平来提高对外开放水平,其具体政策安排如下:
⑴ 税收政策
税收政策设计应满足互利共赢的开放战略对'十一五'期间利用外资的要求。
首先,实行税收的产业梯度优惠政策,对于涉及国民经济安全的产业设定较高的税收门槛,对于外资投向对基础领域或高新技术产业要给予特殊的优惠；
其次,在税收优惠的政策上,从地区优惠为主转向产业优惠为主,在产业优惠的基础上,再对东北老工业基地和中西部地区吸引和利用外资实行优惠,降低外商投资中西部的成本, 鼓励外商投资中西部的基础设施建设和生态环境建设；
再次,适应建设资源节约型、环境友好型社会和转变经济增长方式的要求,税收政策应有助于改变不合理的外资产业结构,体现出税收对资源利用和环境保护的激励与惩罚机制,纠正能源的高投高耗,减少对资源、环境、生态的破坏。
最后,在具体税种的安排上,在东北地区率先进行增值税转型的改革试点,并逐步推广消费型增值税,降低企业税负；统一内外资企业所得税,为企业创造公平的竞争环境,完善市场调节机制；规范营业税,调整和制定导向性的税率与税收优惠,以适应外资从制造业到服务业的扩展。
此外,还需要注意的是,旨在提高外商投资水平的税收政策不能影响市场竞争环境,不能给内资企业带来超额负担。
⑵ 财政支出政策
第一,在不影响公共基础设施投资的前提下,抽出部分财政投资资金,通过财政贴息、财政参股等多种途径对外商投资企业给予支持。
第二,对符合国家产业政策、由外商投资的科技企业实行一定的财政贴息；对国家通信网络、信息高速公路建设等科技发展有基础性作用的项目和科技风险投资项目进行直接投资或财政参股。从而带动我国科技产业的成长,增强企业自主创新能力,促进我国整体的科技进步和经济的集约型增长。
第三,除了继续进行国家重点基础设施建设之外,对于部分国际大财团参股的我国重点项目投资,特别是技术装备工业领域、高新技术产业领域和关系到工业基础的加工工业领域的项目投资, 可以有选择地给予财政支持。
第四,地方财政应增大财政基础设施和基础工业投入,超前发展能源、交通、通讯、城市公用事业,明确基础领域的建设和完善是吸引外资的重要手段。
⑶ 完善社会保障制度的财政政策
'十一五'时期财政应致力于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业,以大幅度减轻企业社会负担,尤其是劳动密集型外资企业社会负担,具体应做到如下几个方面:
第一,在预算编制上,应尽快编制全面涵盖养老、失业、工伤、生育、住房公积金、优抚金、救济金、社会福利等社会保障项目基金的社会保障预算,使社会保障基金管理集中、规范和稳定。
第二,将社会保障基金纳入财政专户,实行收支两条线管理；调整财政预算的支出结构,优先足额确保城市居民最低生活保障,并实行财政专项管理；加大公共卫生投入,扩大基本医疗保险制度的覆盖面,建立面向全民的公共卫生体系。
第三, 适时开征社会保障税,改变目前保障水平参差不齐和社会保障功能差的状况。
第四,加强对社会保障基金的财务管理与监督。
促进经济增长方式转变的重要方面:提高外资利用水平
经济增长方式的基本内涵
经济增长方式,即生产要素的分配、投入、组合以及使用方式,它决定着生产力的整体效能和发展情况,可以较为准确地反映出经济增长的实质内涵。
1、粗放型经济增长方式及其表现
粗放型经济增长方式,也可以叫做数量型、外延型或速度型增长方式。其主要特征是'三高'和'三低',即高速度、高投入、高消耗；低质量、低产出、低效益。其表现可概括为:从宏观上,重实物量平衡、轻价值平衡；从生产上,重数量速度、轻质量效益；从投资上,重外延扩张、轻内涵深化。这是一种浪费资源、代价高昂的经济增长方式。
2、集约型经济增长方式及其表现
集约型经济增长方式,也叫质量型、内涵型或效益型增长方式,它与粗放型增长方式相反,主要依靠提高生产要素有机构成和使用效率来实现经济增长,即依靠技术进步,提高生产效率和资源配置效率等内涵扩大再生产方式,具有消耗低、质量高、投入少、产出多、效益好、污染小等特点。这种经济增长方式,不仅有利于实现经济的持续快速增长,而且有利于显著提高经济整体素质和效益。
粗放型经济增长方式与集约型经济增长方式有较大区别(见表1)。
利用外资与经济增长方式转变之间的关系
当前,我国正致力于促进经济增长方式的根本转变,利用外资对改善宏观经济环境、微观经济行为都具有积极的意义。利用外资不仅是资金总量和技术的引进,而且可以给国内改革施加一个强大的外部推动力,把利用外资纳入国家宏观经济政策的制定和执行中,在扩大内需、调整经济结构和构建和谐社会中起到重要作用；在国内市场化改革、市场机制的形成、现代企业制度的建立和运行机制的完善、国家管理经济形式的转变中发挥积极效用。而这些正体现了经济增长方式转变的具体要求。因此,利用外资并提高利用水平无疑是促进我国经济增长方式转变的重要方面。
我国利用外资现状
自20世纪80年代以来,我国在利用外资问题上取得了长足的发展。1990年之后进入高速增长期,2002年我国实际使用外商直接投资首次超过美国,跃居全球第一,高达527.43亿美元。进入2005年,我国利用外资继续在平稳中向前发展。
然而,不可忽视的是,由于我国正处于经济体制变革与经济增长方式转变两大背景之下,市场环境不够完善,加之逐利资本本身不可避免的盲目性,我国在利用外资上也存在一些问题亟待解决:(1)外商投资产业结构不合理；(2)外资投资区域分布失衡；(3)外资投资规模较小,且主要表现为数量上的扩张；(4)外资利用和管理水平较低；(5)利用外资与利用国内资金存在矛盾,妨碍内资企业竞争力提高。('转变经济增长方式的财政政策研究'课题组)
看点
◇针对我国经济运行中出现的一些新情况和新变化,中国政府决定从2005年起实施稳健的财政政策,这是我国财政政策的第三次重大转型,是有效落实科学发展观的具体体现。'十一五'规划强调指出,'必须加快转变经济增长方式',因此,稳健财政政策体系的具体安排应体现出长期性、前瞻性和灵活性特征,致力于建立经济自主增长和健康发展的长效机制,为经济增长方式的转变创造一个良好的政策环境。
◇经济增长方式由粗放型向集约型转变,是实现我国经济社会持续稳定协调发展的根本途径。它既需要微观主体调整要素配置方式和提高配置效率,也需要政府按照完善社会主义市场经济体制和贯彻落实科学发展观的要求,采取宏观经济政策协调配合。财政可以从改革体制和完善政策两个层面,着力消除可能导致粗放型经济增长方式的体制基础,引导地方政府和企业走集约化发展道路。财政政策作为政府调控经济运行的重要工具,是保证经济稳定增长的必不可少的因素,对推动经济增长方式的转变发挥着重要作用。
◇转变经济增长方式的主要途径:一是提高自主创新能力,发挥科技进步对经济发展的巨大推动作用﹔二是深化改革,形成有助于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的体制与机制。这就对财政政策目标提出了具体要求,具体体现在:推进产业结构优化升级、促进企业技术改造和重组、促进能源资源节约的合理利用和提高外资利用水平等。
◇提高外资利用水平能够有效促进经济增长方式的转变,从这一角度出发,制定相关的财政政策可以加快外资利用水平的提高,进而加快经济增长方式的转变,提出这一方向的财政政策设计方案是本课题的核心。
编余
财政政策与经济增长方式两者相互影响、相互制约。经济增长方式和结构是财政政策决策和执行的基础；同时,财政政策作为政府配置资源和宏观调控的主要手段,在促进经济稳定增长和优化结构方面发挥着重要作用。
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,针对落实科学发展观需要解决的问题,提出了'六个必须'的要求,而'转变经济增长方式'位于'六个必须'原则之列,表明我国的客观经济形势和宏观调控的特定任务已经发生了变化,财政支持经济发展的方式需要转变。为此,本课题组在分析经济增长转变对财政政策内在要求的基础上,提出了当前实施稳健财政政策在通过提高外资利用水平促进经济增长方式转变方面的具体方案。不过,据课题组介绍,该研究只是转变经济增长方式的财政政策研究的一个分支,相关的研究还将继续。