内容摘要：契约思想始终为公共财政提供着深刻的理论根源。市场经济必然是契约经济，如果没有契约关系，没有契约精神的指引，市场这只“看不见的手”是难以发挥作用。公共财政对契约的保护体现在“法治”和从“身份财政”向“契约财政”的转变，公共财政是公共权力与私人权利相交换的“公共契约”，在以市场为导向的改革中，计划财政的“国家分配”必将向市场财政的“财政交换”迈进。
关键字：公共财政、契约、交换、法治
当西欧封建社会步入暮年时，商品的扩张摧毁着自给自足的农业经济。市民阶级开始走上历史舞台。在商品市场上，生产者、经营者和消费者均具有独立的产权，各自的活动及其产品作为商品在市场上等价交换、自由竞争。人成了市场交换中独立自主的个体和自由平等的主体。契约经济日益普遍，契约活动大量增加，契约现象日益成为日常生活中最普遍最基本的现象。经济基础决定社会意识，人们逐渐接受契约思想。“社会契约论”首先成了建构新型社会关系和社会结构的可供借用的理论资源，逐渐成了人们的思维习惯。虽然“社会契约论”有虚构之嫌，但是不可否认，在西欧社会市场经济的发展中，在公共财政建立的过程中，社会契约的思想始终提供着深刻的理论根源。
一、 市场经济是“私人契约”的经济
在自然经济形态下，经济的封闭性、局限性、保守性和自给自足，使人们限于血缘、亲情、宗教、伦理、等级所限定的各种身份，并在特定的身份下循规蹈矩、安于现状。这种规模狭小的小农经济，决定了人们之间的相互依赖性，对人的依赖、对土地的依附，进而对土地所有者的依附，又决定了那时的小生产者没有独立的人格，难以成为完全的社会主体，社会成员习惯于接受实行人治的专制制度。但是在市场经济条件下，契约关系是商品生产者经济交往的最基本形式，因而也是范围广泛的社会关系存在的前提或基础，从这种意义上说，在市场经济发达的国度里，契约原则具有真正的社会意义，契约精神也得到普遍的发扬。
首先，市场经济是一种平等的经济。契约的缔结是以主体地位平等为前提的身份不再起作用，人们已消除人格上的歧视，缔结契约完全是平等主体之间的事。此外，平等不仅仅是契约缔结的前提，而且还可以看作是契约实现的过程和结果。
其次，市场经济是一种自由的经济。契约是当事人双方通过自由意志达成的合意，对于任何一方来说，都不能容忍对方或第三者的强制，其相互间只能是凭借自愿与诚信，自由地(自主地)选择缔约对象，并决定契约内容和形式。
再次，市场经济是一种以契约表达私人合意的经济。参与商品经济的社会主体以契约形式所达成的合意通常由权利和义务表现出来。这是因为，经过反复的要约与承诺，缔约双方达成的合意便物化为当事人之间的权利和义务关系。在这里，契约既是权利和义务实现的手段，又是权利和义务形成的条件。
最后市场经济还是一种竞争的经济。参与市场经济的社会主体或市场主体，必须在平等和自由的竞争中实现利润最大化的追求，而这一切与市场经济的发展又是完全一致的。因为市场机制正是在自由竞争中发挥作用的，通过竞争的优胜劣汰，社会资源才能从低效利用向高效利用流动，市场对资源的合理配置的功能才能得到充分发挥。很明显，市场机制、特别是对资源的合理配置，离不开契约关系的建立，是在契约的引导下实现的。正如黑格尔所说，在资源的转移上“契约关系起着中介作用，使在绝对区分中的独立所有人达到意志统一。由此可见，如果没有契约关系的中介，没有契约精神的指引，市场这只“看不见的手”也是难以发挥作用的。
社会主义市场经济，同样是以社会主义契约原则和私人契约为基础，因为它除了是建立在公有制为主体的多种经济成分并存的这一特定经济基础上之外，其余方面与其他类型的商品经济有着许多相同的地方。它同样要求在其经济生活中，社会主体必须是平等的、自由的，其商品交换等经济交往的实质依然是利益交换和实现权利的过程，私人契约依然是社会主体参与社会经济交往活动和进行利益交换的最基本、最普遍的形式。
由此可知，参与市场经济的社会主体，在经济生活的全过程和每一个环节亦即在商品生产、交换、消费等诸方面，都必须借助契约这个中介形式才能完成。在这一形式中，双方当事人自然以直接独立的人相对待，相互之间表达的是各自的自由意志，进而形成相应的权利和义务关系。私人契约是市场经济最本质的属性，是市场经济最通行的行为准则，是市场经济最适当的组织形式。
二、 公共财政首先是保护私人契约的财政
公共财政是建立在市场经济基础上，并与之相适应的一种财政模式，因此，公共财政的首要任务是对市场契约的尊重和保护。公共财政应当成为保护市场契约的工具，公共财政的使命就是保护私人契约。从这点上讲，公共财政首先必然是“法治”的财政，因为对契约的有效保护是法制的本质特征之一。在封建社会，法的主要功能是统治的手段和封建统治者维护封建特权的工具，没有什么私人契约的保护。近代以来，资产阶级为了发展商品经济，保护私有财产，才开始把对私人契约的保护作为法的根本，因此，现代法制的起点，也就意味着私人契约普遍受到重视，法律开始对政府权力的加以限制，私人契约得到保护。
其次，公共财政必然要实现从“身份财政”向“契约财政”的转变。
1861年，英国法律史学家亨利·梅因(Hery Maine)发表了他的代表作《古代法》。在该书中，梅因探讨了法的起源和发展。他得出的结论是:“所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约的运动。” ，公式化的语言表达形式，以及命题所蕴含的理论容量，不仅使它成为法律文献中最著名的文句，而且也成为经济学家解析社会制度变迁的经典性的理论工具。纵观西欧公共财政的建立过程，充分的体现了从“身份财政”向“契约财政”的转变。法国十六世纪税收特点是对贵族、僧侣、和城市都实行豁免政策。到了后来，所有的大富人、高级官员和专业人士都可以申请豁免。有的乡村、区和城市，还用钱购买了豁免权。结果，法国的有产阶级都豁免了财产税，而农民和穷人却承担了这项主要的税收。“三等级”的社会划分便是“身份财政” 的集中体现，而法国大革命后，在《人权宣言》的指引下，所建立适应市场经济的公共财政体制，才实现了向“契约财政”的转变。“1215年，英国议会迫使国王签署《大宪章》，初步确立了自己的征税权和财政监督权，这之后，又经过了400多年的斗争，直到1689年通过《权利法案》，议会才最终掌握了税收立法权。该法案规定，国王未经议会同意不得征收和支配税收权，不得对臣民要求超额的捐税和罚款。这400年，就是人类历史上公共财政制度产生的过程。”
在我国社会主义市场经济体制转轨时期，公共财政的建立过程必然也是“契约财政”代替“身份财政”的过程。计划经济时期的我国财政显然是一种“身份财政”。在财政收入上，我国税收为了贯彻政府的所有制政策，实行了“个体重于集体，集体重于国营”的区别税收政策。在财政支出上，国家对于不同的经济成分也区别对待。财政支出主要放在增大国营经济的投资上。配合政府的其他经济政策，导致了计划经济时期“一大二公”的出现。上述的“身份财政”，显然是直接服务于计划经济的，因此，在市场取向的改革中是应当被否定的。由于契约是市场经济必然采取的交易方式，市场契约的缔结又是以市场主体地位平等、人们已消除人格上的歧视，交易双方身份不再起作用为前提的。这样，市场经济条件下的公共财政必然要求政府的财政支出对所有已纳税的市场活动主体公平对待、一视同仁。所有的市场主体都无法依靠政府权力索取额外的利益，也不因为政府权力的干预而遭受额外的费用和损失。只有这样，市场机制才能在自由竞争中发挥作用的，通过竞争的优胜劣汰，对社会资源合理、有效的进行配置。
三、 公共财政是公共权力与私人权利相交换的“公共契约”
契约的概念本质上不仅仅是一个私人领域的问题，更重要的是一个涉及公共领域、以及私人领域和公共领域关系的范畴。哈贝马斯认为，“在社会领域，它是作为市场的个体间的契约或计划的中央契约或是二者相结合的形式而存在。” 西方交换学说（代表人物主要有霍布斯、约翰·洛克、孟德斯鸿等）认为：国家征税和公民纳税是一种权利和义务的相互交换，公民有为获得国家保护而交纳税收的义务，同时亦有对政府行为进行监督，并保障其公民权利不受侵害的权利。政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系 。这种交换本身便具有公共契约的性质。
古典经济学大师亚当·斯密，在赋税理论的核心即国家课税的依据问题上虽没有表明态度，但在其赋税原则之第一项。平等原则中，他讲了这样一段话:“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下取得收入的比例，缴纳税收，维持政府” “一个大国的各个人须级纳政府费用，正如一个大地产的公共租地者须按照各自在该地产上所受益的比例，提供它的管理费一样” 。
由此可知，他的赋税依据的观点，很大程度上也包含交换思想。就私人契约和公共契约两者的关系来说，公共契约是私人契约的前提和基础。没有契约化的公共财政、没有契约化的社会制度，就不会有真正的私人契约，在只有私人契约而没有公共契约的社会，私人契约往往如同废纸一张，在只有私人契约精神而无公共契约精神的社会，这种私人契约精神迟早也会荡然无存。只有在尊重“私人契约”的基础上，具有公共契约性质的公共财政才是弥补“市场失灵”的、提供一般性服务的、非盈利性的、法治的 。早在西欧的封建社会早期，公共契约的思想传统便影响了西欧中世纪的封建关系。一方面是君王对臣子(骑士)的“授土”，而臣子对君王要“效忠”，即臣子在获得权利的同时要尽义务;另一方面是这种权利和义务还成为关系两方面都必须信守的契约。换句话说，除臣子不尽义务不得享受权利而外，还包含有王侯超额索取，臣子可以反抗。
后来随着中世纪的到来，欧洲封建社会常常弥漫着战争的硝烟。“在封建制度发展的时代，欧洲是一个内战的世界”，对外作战几乎成为国王的主要职责。连续不断的战争，无疑需要巨大的花费，因而往往给国王带来很大的财政压力。而公共契约的思想在社会各阶层限制国王征税权时发挥了巨大的作用。在这种思想的影响下，1215年6月5日，英国国王约翰在贵族压力下签订的《大宪章》。《大宪章》规定国王征收任何形式的非常税都要召集全体封臣到场共同议决的原则，特别强调了在国王与封臣的传统财政关系中，王权的行使必须在封建法所许可的权力范围内。第一次以正式制度安排确定了由纳税人批准税收的原则。即在传统的封建收入之外，要增加新收入，必须经全国公意许可。未经国民同意，议会可以拒绝国王的征税要求。
《大宪章》所确认的这种政府与人民的“权利—权力”结构，无疑是英国社会主体合意的结果。如果说私人权利产生于当事人双方的“合意”即市场经济的契约关系的话，那么公共权力显然就产生于人民的“社会合意”，于是在这种主体的“权利一一权力”结构下，从微观层面看，社会主体作为市场的权利主体，可以平等地、自由地参与社会经济生活，进行商品交换、自由竞争，从而成为社会经济生活的主人。而这一点也正是社会主体享有广泛民主权利的前提和基础，唯此人民才能成为国家的政治生活的主人亦即国家的主人。从宏观层面看，公共权力来自人民的“社会合意”，因而以权力服务于人民的权利是其本分。这种新型的“权利—权力”结构，切实提供了“私人权利制约公共权力”和“公共权力服务于私人权利”的最基本、最现实的形式。
而中国的封建社会又有其自身的特点，我国封建社会一个重要特点是以宗族为中心，其特征是它对属于同一民族内部不同宗族之间的斗争特别重视，并且这种斗争不是那种具有契约关系的集团利益的调整、中和，而是你死我活式的暴力争夺，“非其种者，锄而去之”。国家和法律的职能自然主要具有暴力和刑罚的色彩。因此，在中国的传统社会观念中，历来看不到与统治阶级与百姓形成契约，公共权力从一开始就控制着私人权利。不知权利只知有义务，只能产生子民意识、臣民意识，公民意识是无法从这里产生的。没有公民意识的公民便不是完整意义上的公民。在只有臣民意识的“公民”身上能产生具有现代公民特征的自觉纳税意识岂非咄咄怪事。由此不难理解，为什么主张税收强制性的国家分配论在我国获得共鸣，并一直保持着至高无上的位置。
改革开放以来，我国市场经济的产生和发育不是一个自发的过程，而是一个由政府推行的从计划到契约的转变过程。 这一过程的巨大历史意义，不仅在于它是一种经济体制的改变，而且更是一种人的生存方式和生活态度的改变。与此相适应，财政理念也应该实现从计划财政的“国家分配论”向市场财政的“财政交换论”的转换。从公共财政应为纳税人提供与其征收的税额相适应的服务角度来观察我国社会中的各级各类政府主体，就会发现，政府权力过大是一种相当普遍的现象。公共权力与私人权利的交换更是无从谈起。过大的权力所导致的过度干预只能实现国家对私人权利强制分配。笔者认为该由私人契约发挥作用的领域，必须削弱或取消政府原有的广泛权力，用外在的法制化的公共契约防止它去管那些不该管的事情。
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