[摘要]本文分析了国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业管理的区别，认为国家作为出资者对国有企业的财务管理应分为国家作为终极出资者对中间出资者的管理和中间出资者对国有企业的管理两个层次，并通过建立健全相应的财务决策机制、激励机制和监督与约束机制来实现。本文还对规范国家作为出资者对国有企业财务监的形式和机制进行了分析，提出了向国有企业委派财务监事的政策建议。
[关键词]出资者；国有企业财务管理；财务机制；财务监督
国有企业是我国国民经济的主导力量，对国有企业的管理历来是我国政府经济管理工作的重点。改革开放特别是十四届三中全会以来，国有资本管理体制发生了显著的变化，国家作为出资者对国有企业行使的所有者管理职能与政府作为社会管理者和宏观经济调控者行使的行政管理职能逐渐分离，国家对国有企业管理的内容也由原来的资产管理转变为目前的资本管理。国有资本管理体制的变化带来了一个新的课题，就是在社会主义市场经济条件下和现代企业制度下国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理，本文试图对这一课题作些分析。
一、国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业管理的区别
1.对国家出资者的界定。要研究国家出资者对国有企业的管理问题，首先应对“国家出资者”进行界定。这里的国家出资者是指国有企业的所有者。从理论上来说，国有企业的出资者应当是全体人民，但这种解释无助于对国有企业的管理。要解决国有资本产权所有者的虚拟问题，需要建立一个能代表全体人民和国家行使其所有者权利和义务的实体组织。根据我国国有企业数目众多的具体情况，这个实体组织可设想分为两个层次：一是直接归属全国人大或国务院领导的专司国有资本管理的国有资本管理委员会，由它作为国有企业的终极所有者；二是在国有资本管理委员会和国有企业之间设置若干中间出资者——国有资本投资主体，国有资本投资主体在国有资本管理委员会授权的范围内行使对国有企业的所有权职能。因此，本文所探讨的国家出资者包括国有资本管理委员会和国有资本投资主体两个层次。
目前，我国国有资产管理体制正按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则进行改革和探索。国务院机构改革后，原国有资产管理局并人财政部，组建了专司国有资本金管理工作的机构，各地方人民政府也都成立了相应的机构专司国有资本金的管理工作，这些专司国有资本金管理的机构代表了国家出资者的最高层次。按国有资本投资管理体制设立的中央和地方各级国有资本投资公司、国有资本经营公司、国有控股公司等国有资本投资主体则是本文所探讨的中间出资者。
2.国家作为出资者对国有企业的管理与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业的管理的区别。作为社会管理者和宏观经济调控者，国家管理企业的范围不仅包括国有企业，而且还包括非国有企业，并主要依靠经济和法律调控手段来促进国家产业政策的贯彻和实现社会经济发展目标，其主要职责是：（1）为企业的生祥和发展创造基本条件，例如提供基础公共设施、建立社会保障制度等；（2）为企业制定基本的经济活动法律规则；（3）为各种企业创造一个平等的竞争环境，建立并完善各生产要素市场，促进社会经济资源的合理流动和优化配置。其管理的手段主要是通过制订法律、产业政策和运用经济杠杆等。
国家作为出资者对企业的经营管理仅限于有国有资本金投入的企业，包括国有独资企业、国有资本控股企业和国有资本参股企业，无权以出资者身份参与那些没有国有资本金投入企业的经营管理。国家作为出资者对国有企业行使的权力范围是由法律、法规及公司章程等决定的，在不直接干预企业经营的前提下，实现对经营者的有效控制，切实保障国家作为出资者的权益不受侵犯，其管理手段则主要是建立健全对接受出资者的激励和约束机制。
二、为什么要加强国家作为出资者对国有企业的财务管理
当前，国家如何从出资者角度加强对国有企业的财务管理，已成为众人瞩目的焦点。之所以要加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，是基于以下几个方面的原因：
1.实现国家作为出资者管理目标的需要。如前所述，国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业的管理有明显的区别，体现在管理目标上，国家作为出资者管理国有企业的目标应当是确保国有资本的保值和增值。在这一点上，它与私人出资者对企业管理的目标应当没有区别，这一目标也正是出资者财务管理的目标。至于国家拟通过国有企业实现的其他目标，则属于国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业管理的范畴，这些目标应通过立法、价格杠杆、财政补贴等手段去实现。而要实现国家作为出资者对国有企业管理的目标，则必须依靠和运用财务管理的手段和方法，建立健全国有企业出资者财务管理的机制，包括：（1）正确进行国有资本的投资决策，合理确定国有资本的投向，对国有资本的投入、退出、转让进行决策；（2）对国有资本的经营者审批财务预算、制订业绩评价指标及奖惩制度实施对经营者的激励；（3）审批国有资本经营者的财务决算，对国有资本收益分配事项进行财务决策；（4）对国有资本经营者的重大财务活动进行财务监督。
2.建立现代企业制度的需要。研究国家作为出资者如何对国有企业加强财务管理，实质上是对国有企业财务机制的改革。而企业的财务机制又与企业制度密切相关。在明确提出将建立现代企业制度作为国有企业改革的目标之前，我国国有企业的改革，先后经历了企业基金制度、利润留成和盈亏包干制度、两步利改税、承包经营责任制等几个阶段，它们的共同缺陷在于都是在传统国有产权构架不变的前提下让渡一部分经营权，而不是企业财产权结构的重组和产权制度的创新，即改革末深入触及企业制度的核心内容——产权制度。实践证明，这些改革要么是难以实现“两权”真正分开，企业经营自主权不能得到充分发挥，无法有效地激励起企业经营者的积极性，要么是企业所有者的所有权虚置，难以形成有效地监督、约束经营者的机制，使“内部人控制”现象失控，所有者权益遭受不应有的损失。经过多年漫长而艰难的改革探索，直到党的十四届三中全会提出将建立现代企业制度作为国有企业改革的目标，我们才最终找到了解决问题的钥匙。
与国有企业制度改革所经历的曲折道路一样，国有企业财务机制的改革也一直只是在如何处理国家对企业的资金供给方式、国家与企业的分配关系、是集中财力还是扩大企业财权上，即在“放权让利”上绕圈子。究其原因，其中最重要的一条就是没有建立健全企业的财务机制，没有理顺企业内部财务关系，没有将财务职能在企业内部不同层次、不同部门之间实行科学的分工，财务管理的责权利没有具体分解、落实和明确。比如经济体制改革过程中逐步扩大了企业理财自主权，我们可以列举出扩大给了企业多少条财权，但是这些财权在企业内部又是如何按照责权利相结合的原则，具体分解到企业所有者、经营者、企业财务部门的呢？不具体回答这些问题，恐怕只能说是理顺了国家与企业之间的财务关系，而不能说是真正建立健全了企业财务机制。
由此可见，企业财务机制的改革不仅是财务管理本身需要研究的问题，而且是建立现代企业制度、建立健全企业决策机制、激励机制和监督与约束机制的题中之意。加强国家作为出资者对国有企业的财务管理对真正实现两权分离和建立现代企业制度有着至关重要的意义。
3.改革国有企业人事管理体制的需要。长期以来，国有企业的董事长、总经理等被视为一种行政职务，要由组织部门和人事部门进行任免，国有股权代表的委派也极不规范，许多地方是由政府主管部门领导兼任国有股权代表，有些是由主管部门或其他政府部门领导离、退休后担任国有股权代表，还有的地方则是由主管部门直接任命原企业的厂长、经理担任。这些做法实质上部是政资管理不分在国有企业人事管理体制上的体现。在实行政资管理职能分开的前提下，对国有企业的人事管理体制应做相应的改革。要把国有企业董事、监事、股权代表等的委派权归还给出资者。国家作为出资者对国有企业重要经营管理人员的任免不应通过行政手段，而要通过经济手段，根据经营能力和经营业绩任用、考核经营者。因此，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理有助于国有企业人事管理体制的改革，从而实现管人与管资产（本）的结合。
4.建立社会主义市场经济监督机制的需要。近年来，国有资产大量流失，会计信息严重失真的现象已引起社会各界的高度重视。这种现象说明了我们的经济监督机制很不完善。就国有企业来说，企业内部监督、所有者监督、政府行政监督及社会监督等的关系末能理顺，特别是由于所有者缺位导致了所有权对经营权的监督弱化。在明确出资人前提下，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，有利于通过适当的制度安排和必要的监控措施，切实加强出资者对经营者的财务活动和经营行为的约束和监督，改变目前对经营者软约束的局面，并为理顺经济监督体系、完善经济监督机制奠定良好的基础。
三、加强国家作为出资者对国有企业财务管理的理论依据
企业财务机制的改革与现代企业制度有着血肉相连的关系，研究国家作为出资者加强对国有企业的财务管理问题，离不开现代企业理论的指导。
现代企业制度主要涉及三个方面的问题：企业控制权的配置和行使；对董事会、经理和职工的监控以及对他们工作绩效的评价；激励机制的设计和推行[2].在现代企业制度涉及的三方面问题中，不同的控制权配置方式决定了不同的决策机制，它取决于对财产终极所有权和法人财产权权利的具体安排。任何激励机制和监督约束机制的设计和运行都是建立在一定的决策机制基础上的，没有一定的决策机制，激励机制和监督约束机制都将是空中楼阁。目前，关于建立现代企业制度，许多人只是提建立健全企业的激励机制和监督约束机制，而忽视了建立健全企业的决策机制这一前提。我们认为，决策机制是企业制度中最基本的内容，激励机制和监督约束机制则是为了使决策机制更为有效地发挥作用而建立的。如果没有合理的激励机制，决策者自身的积极性和创造能力就难以得到充分发挥，他们也不会作出使自己承担较大经营风险的决策，企业自然很难经营好。但是，仅有决策机制和激励机制也是不够的，没有有效的监督约束机制，由于道德风险和信息不对称的原因，设计再好的决策机制和激励机制都是徒劳无益的。由此可见，决策机制、激励机制和监督约束机制是现代企业制度中密不可分的三个内容，缺一不可。
现代企业理论，从其所运用的方法上可分为三大理论：一是交易费用经济学理论；二是委托——代理理论；三是产权理论。这三大理论都与现代契约理论有着密不可分的联系。在这三大理论中，交易费用经济学理论的重点限于研究企业与市场的关系；委托——代理理论则侧重于分析企业内部组织结构及成员之间的代理关系，产权理论则主要研究契约不完备时产生的剩余索取权和剩余控制权的分配及其对效率的影响问题。这三种理论的共同之点是都强调企业的契约性、契约的不完备性及由此导致的企业所有权问题的重要性。但相对而言，委托——代理理论和产权理论对研究企业财务机制改革的指导意义更大。
委托——代理理论认为：只要存在就业安排，并且在这种安排中一个人的福利取决于另一个人所做的，代理关系就存在了。詹森和麦克林特代理关系定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人（即委托人）聘用另一个人（即代理人）代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。委托一代理关系不仅存在于企业所有者与经营者之间，而且遍及企业经营管理的各个层次，如董事会与经理之间、经理与部门经理之间、部门经理与一般职工之间。但是，不论是哪一层次的委托代理关系，代理人的行为都具有理性（或有限理性）和自我利益导向的特征，从而导致委托人和代理人之间存在着追求目标和利益上的差别和信息的不对称问题，因此需要建立制衡机制来克服潜在的权力滥用，通过激励机制促使代理人作出有利于委托人利益最大化的决策。
产权理论从企业是一种不完备的契约出发，论证了剩余索取权和剩余控制权的安排问题。产权理论的研究表明：在信息的不对称和契约的不完备条件下，没有在契约中详细规定的那部分权力，即剩余权力应当归资产的所有者所有。同时，解决契约不完备时激励问题的办法是分配财产的所有权，即谁是所有者，谁有对财产的控制权，谁就有权解决契约不完备时的激励问题，并且最优激励机制应该是剩余索取权和剩余控制权最大对应的机制。
现代企业理论的研究成果为企业财务管理理论的研究和发展注入了生机和活力，也为企业财务机制的构建提供了重要的理论依据。借鉴现代企业理论的研究成果，我国的一些财务学者（郭复初问、干胜道、谢志华、汤谷良等）提出了把企业财务分解为出资者（所有者）财务和经营者财务的理论。谢志华认为：两权分离条件下的出资者与管理者的关系，实质上是财务关系；不仅经营者要进行财务管理，出资者也要进行财务管理，从而分别形成出资者财务和管理者财务；出资者财务管理的实质问题是出资者对经营者财务行为的约束，以确保其资本的安全和增值[5].汤谷良认为：法人财产权概念的提出，使原有集所有者、管理者、财务人员职能于一身的财务管理体制，发展成为所有者、管理者、财务人员分工协作的“分层”财务管理体制。由于所有者财务和经营者财务的财务主体、所依据的产权概念、财务目标、财务对象内容、管理职能等都有所不同，因此，企业财务机制的构建必须结合所有者财务和经营者财务各自的特点进行，即应当分别构建所有者财务机制和经营者财务机制。研究国家作为出资者对国有企业的财务管理当然应属于国有企业构建所有者财务机制的范畴，因此应适当借鉴所有者财务管理理论的研究成果。
值得注意的是，目前有一种观点认为，在现代企业制度条件下，由于企业法人制度的确立，所有者财务只是一种监控机制，而不是一种决策机制。如果这种观点成立，则意味着研究财务决策机制和激励机制对所有者财务是没有意义的。我们认为，这种观点欠妥。诚如前述，任何一项完善的企业制度都应该是决策机制、激励机制和监督约束机制三者的有机结合体，将其中任何一部分单独割裂开来都是毫无意义的。另外，从所有者财务管理的内容来看，其有权决定公司的经营方针和投资、合并、分立等计划，有权决定公司增资、举债等重大筹资活动，有权决定公司利润的分配方案，有权选聘经营者、考核其业绩并决定其报酬等等，并通过这些活动实现对经营者的财务活动进行财务约束，从而达到资本保值增值的目标。显然，从所有者财务管理的这些内容来看，所有者的财务管理同样离不开财务决策机制和激励机制。那种认为所有者财务只是一种监控机制的观点实质上是对所有者财务管理的目的和内容的混淆。
四、国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理
十五届四中全会决定指出：“要积极探索国有资产管理的有效形式，要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”。
由于目前我国国有企业数量众多，国家作为出资者不可能直接面对每一个国有企业进行管理，必须按照十五届四中全会确定的建立国有资产的授权经营制度，促使国有资本出资者职能到位，解决多年来国有资本所有者缺位的问题。为此，在作为国有企业终极出资者的国家和国有企业之间应当设立“中间出资者”，让“中间出资者”直接行使对国有企业的所有者职能，通过资本经营实现国有资本的保值、增值。国家作为终极出资者只对“中间出资者”资本经营和实现国有资本保值、增值的情况进行监管，不再直接干预国有企业经营和自主理财。因此，国家作为出资者对国有企业的财务管理也应分为两个层次：国家作为终极出资者对“中间出资者”的财务管理和“中间出资者”对国有企业的财务管理。
在这里，作为“中间出资者”具有双重身份，相对于终极出资者的国家来说，它们是受托（授权）经营者，负有经营者的义务；相对于国有企业来说，它们又是出资者，行使着出资者的职能。作为出资者其主要职能是决策、激励、约束和监督，以间接管理为主，而作为经营者其主要职能则是计划、组织、协调和控制，以直接管理为主。因此，国家作为出资者对国有企业的财务管理与经营者的财务管理（包括“中间出资者”作为经营者的财务管理和国有企业作为经营者的财务管理两个方面）又有非常密切的联系，因为它们分别是以终极出资者和中间出资者为主体的所有者财务管理的对象。从这一意义上讲，上述两个层次的出资者其财务管理的对象和内容是有区别的，但作为出资者，它们的财务管理目标却是相同的，均以实现资本保值和最大限度的增值为目标。因此，其财务管理的方法也是基本相同的。我们认为，国家作为出资者对国有企业的财务管理，应从以下几方面着手：
1.建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。出资者将资本经营权授予代理人，是以保留选择经营者、收益分配、重大决策三项权利为条件的。如何保障出资者的这些权力得以正确实施，必须依靠建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。在重大财务决策问题上，目前仍然存在着一些政资不分的现象，例如：国有大型企业的重大基建投资决策要由国家计委批准，重大技术改造项目要由国家经贸委批准等等。用行政手段去管理企业和运营资本，必然会造成新的政企不分。因此，应将这些决策权力归还给行使出资者权力的国有资本管理机构和国有资本投资主体。
出资者参与重大财务决策的机制，应当明确以下内容：（1）应由出资者审批决定的重大投资、筹资方案、资本转让、资产重组及重大资产处置事项、收益分配办法等重大财务决策的标准和范围；（2）重大财务决策的程序和方式，包括产权代表的委派和其表决权的行使方式、重大财务决策的审批程序相议事方式；（3）重大财务决策的信息报告制度和信息反馈制度等。
关于国有控股公司层次财务决策机制，我们认为可以建立以国有控股公司董事会（或董事局，下同）、总裁（或经理，下同）和业务部门为决策主体的财务决策体系。董事会作为国有控股公司的决策中心，主要负责整个控股公司的财务战略决策和重大资本运营活动的决策，总裁则负责控股公司日常资本运营活动的决策以及根据法律或公司章程应由控股公司行使的对所属企业重大财务活动的决策权，各业务部门一方面参与控股公司本部日常财务决策，另一方面则对所属企业董事会的决策事项确定决策意见，并通过向所属企业委派的产权代表，行使所属企业董事会上的表决权。
国有控股公司董事会对国有资本管理机构负责，应当在公司的战略决策中发挥“领航人”的作用，行使财务战略制定和公司重大财务事项的决策权，具体包括：（1）制订公司的中、长期发展规划和重大项目的投资方案，报国有资本管理机构批准后实施；（2）制定公司年度财务预算方案、收益分配及亏损弥补方案，报国有资本管理机构批准后实施；（3）审议制订公司增减注册资本、发行债券和公司《章程》的修改方案，报国有资本管理机构批准后实施；（4）决定年度投资计划、年度国有资产运营计划、收益计划和审计工作计划；（5）决定收购、兼并其他企业和转让下属企业产权的方案；（6）决定公司年度借款总额，决定对下属企业的贷款年度担保总额度；（7）决定董事会向董事长、总裁和下属企业授权的事项。（8）决定公司总裁、副总裁及董事的报酬和支付方式；（9）决定设立相应的董事会工作机构，决定公司的基本管理制度等。国有资本管理机构除对上述前三类财务事项直接行使决定权外，其他财务事项都通过其委派到国有控股公司的产权代表（一般担任国有控股公司的董事长）行使表决权。
国有控股公司的总裁对董事会负责，组织实施董事会决议，全面主持公司的日常经营管理工作。如果说董事会的决策主要是关于控股公司的整体战略部署的话，则总裁的决策内容主要是有关战略实施的决策，并更多的与所属企业直接相关。总裁主要行使以下职权：（1）组织实施董事会的决议，全面主持公司的日常运营和管理工作；（2）拟订公司中、长期发展规划、年度运营计划和收益运用计划，公司年度财务预决算方案、弥补亏损方案；（3）拟订公司增加或减少注册资本和发行公司债券的建议方案；（4）拟订公司内部管理机构设置方案；（5）拟订公司的规章制度；（6）提请董事会聘任或解聘公司财务负责人；决定公司其他各职能部门负责人的任免；决定公司本部工作人员的聘用、薪酬、奖惩与辞退；（7）审定下属企业中长期发展规划、年度经营计划和重大投资等事项；（8）在董事会授权的额度内决定公司投资、贷款、对下属企业担保等事项，决定公司法人财产的处置和固定资产的购置，审批公司财务支出；（9）根据董事长授权，代表公司签署各种合同和协议；签发日常行政、业务等文件。
与财务决策有密切关系的国有控股公司业务管理部门主要有计财部、企业管理部、资产经营部、投资发展部等，其在各自分工负责的范围内为总裁的决策提供决策信息和咨询，并负责受理所属企业重大财务活动的决策申请，对属于应由所属企业股东大会决策的事项，将所属企业的申请和本部门的初审意见一同转交总裁，由总裁确定决策意见；对属于应由所属企业董事会决策的事项，则由业务管理部门直接确定决策意见，并及时将决策意见以书面批复形式通知产权代表。
在建立国有控股公司参与国有企业重大财务决策机制的基础上，还应督促国有企业经营者建立健全经营者财务管理的财务决策机制，从而使国有企业的财务决策机制能够高效、合理地运行。
2.建立与财务决策机制相适应的激励机制。激励机制的产生根源于决策目标的差异。不同层次、不同类型的财务决策，对财务目标可能产生不同的影响。因此，对高层经营管理人员的激励机制的设计首先应与决策机制相适应，便激励机制真正实现控制权（决策权）和剩余分配权的合理匹配。
构建对国有企业高层经营管理人员的激励机制，不仅要考虑对直接从事生产经营活动的国有企业的高层经营管理人员如何激励，而且要进一步研究对从事资本运营活动的国有控股公司的高层经营管理人员如何激励，要彻底改变目前存在的对国有控股公司的高层经营管理人员的行政管理色彩，要把国有控股公司的高层经营管理人员塑造成为真正的企业家。由于作为“中间出资人”的国有控股公司经营者的财务决策和直接从事生产经营运作的国有企业经营者的财务决策在决策内容、涉及的风险以及对财务目标的影响程度都有较大的差异，因此，国有资本管理机构在设计对国有控股公司层次的高层经营管理者的激励机制时，就不能照搬国有控股公司设计的对国有企业经营管理者的激励机制。同样的，对高层经营管理者中拥有决策控制权的董事长的激励政策与拥有决策执行权的总经理的激励政策也应当有所区别。
我们的总体设想是，激励机制应区分长期激励相短期激励，长期激励与决定企业长远利益的长远决策相匹配，短期激励则与决定企业近期利益的短期决策相匹配。长期激励主要采取股权、期权、远期支付、养老金计划等激励形式，而短期激励主要采取奖金、职位消费等形式。按照这一设想，对国有控股公司层次的经营者应以长期激励为主，而对国有企业层次的经营者则以短期激励为主；在属于同一层次的高层经营管理人员中，对负有决策控制权的经营者（如董事局主席。董事长）的激励应比对负有决策执行权的管理者（如控股公司的总裁、国有企业的总经理）的激励更多地运用长期激励。
具体来说，对于国有企业高层经营管理人员应实行多元报酬结构的年薪制度改革，其报酬由多种不同性质的部分组成，一部分是固定的基薪收入，这部分收入不宜过高，一般应是职工平均工资的3一5倍；另一部分是与经营业绩相关的风险收入，这部分收入再分为当期收入（以现金支付的奖金、以现金或实物支付的职位消费）和远期收入。远期收人主要采取延期支付的形式，即高层经营管理人员的报酬由当期的会计数字计算确定，但实际支付期则在计算期之后的若干年内一次或分期支付。同时在报酬契约中约定，若发现被激励人因失职而有损企业的利益，则可以拒付尚末支付的部分。这种带有拒付可能的延期支付方式可以激励高层经营管理作出符合企业长远利益的决策，有效地避免即期支付引发的经营者行为短期化倾向。在此基础上，应逐步建立和完善经营者持股制度，在有条件的企业中尝试股票期权制度和高额养老金计划，从而逐步扩大高层经营管理者的远期收人的比重，促使经营者行为的长期化。
3.建立对经营者财务预算、决算的审批制度，硬化财务预算约束。在建立了科学的财务决策机制和相适应的激励机制的前提下，应当建立对经营者财务预算、决算的审批制度，包括：审批经营者的中长期财务战略和目标规划，审批年度财务预决算和年度财务报告，硬化财务预算约束，把财务管理的目标分解落实到财务预算当中，并建立以资本保值增值为核心的财务评价指标体系，制定对经营者考评的原则、方法，使激励机制的作用得到充分发挥。
4.建立有效的出资者财务监督与约束机制。长期以来，由于国有企业所有者主体的缺位，从而未能建立起国家作为出资者对国有企业的有效约束和监督机制，导致在部分国有企业中出现了“内部人控制”现象，国家作为出资者的意志和利益被架空，会计信息严重失真、国有资本流失现象严重。围绕着国有企业的财务监督问题，中央及地方均进行了许多有益的尝试和探索，创建了种种监督形式，如：会计委派制度、财务总监委派制、稽察特派员制、中央企业财政驻厂员制度、财政监察专员制度，以及国家审计和社会审计、财经纪律大检查等。这些作法在一定程度上强化了财务监督、遏制了国有资本的流失，也在一定程度上提高了会计信息质量，遏制了假帐的泛滥，取得了一些成效。但同时也应看到，不论是在理论上，还是在操作中，这些财务监督形式都还有许多不足和缺陷，值得深入探讨和完善。
按照现代企业理论，企业的本质是一系列契约合同的组合，并以出资人和经营者之间的委托代理契约为核心。会计行为则是以这种契约合同双方形成的责任关系为纽带，不断地对受托方履行和完成受托责任的过程和结果进行确认、计量和报告。从这个意义上讲，会计是直接服务于受托人，通过受托人呈报给委托人有关会计信息而间接服务于委托人。
由于作为委托人的出资人与作为受托人的经营者在受托责任信息的获取方面处于不对称的状态，为了防止经营者操纵会计行为以提供虚假信息，委托人采取各种方式加强对受托责任信息的监督、鉴证是非常必要的。现代企业制度蕴含的精髓就是所有权对经营权的有效监督。这种监督是在所有权和经营权之间的一种权力制衡。但是如果为了加强监督将本应受经营者领导的企业会计行为改为直接由出资者控制，这种权力制衡的格局就会被破坏，这不仅不符合建立现代企业制度的要求，而且将使被考核的经营者处于被动、孤立的地位，势必挫伤经营者的积极性。
我们认为，构造国家作为出资者对国有企业财务监督的新体制，必须按照建立现代企业制度和规范的法人治理结构的要求，正确处理好由谁委派监督者、委派谁监督、委派的监督者监督什么及如何监督等问题。在监督方式上，国家作为出资者对国有企业的财务监督应当采取经常性监督和定期监督相结合的方式。国家作为出资者对国有企业的财务监督可采取委派制，但对委派人员的身份、职能及监督形式必须重新作出安排。这种委派制度可称为“财务监事委派制”。与前述的国家作为出资者对国有企业管理的两个层次相对应，国家作为出资者对国有企业的财务监督体制也应划分为两个层次。具体来说就是：
（1）代表国家行使国有资本终极所有权的部门向其授权的“中间出资者”——各资产经营公司或国有控股公司委派财务监事；（2）“中间出资者”作为国有独资企业和国有资本控股企业的控股股东并以股东大会的名义向国有企业委派财务监事；至于国有资本参股企业，“中间出资者”只能通过在股东大会上行使表决权来表达自己的意志。不论是哪一层次委派的财务监事，都应作为被监督企业监事会的主要成员；财务监事的报酬由委派部门决定；其职责是对被监督企业董事会所作出的各项重大经营、财务决策的合法性和合理性进行监督，对经理执行董事会决议的情况进行监督，并有权对董事会、经理作出的损害公司及出资者利益的行为给予纠正；财务监事可以列席董事会会议，但不具有表决权。这样委派的财务监事完全是代表出资者的利益行使监督权，不参与经营决策。
国家作为出资者对国有企业定期的财务监督则主要采取委托社会审计机构或国家审计进行审计的形式。稽察特派员、财政监察专员的监督则应在不断强化国家审计、社会审计和理顺公司治理结构的基础上逐渐取消，或将其委派到国有企业监事会中，专门行使财务与会计监督职能，以避免外部监督机构庞杂和重复监督，减少不必要的监督成本。
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