为促进国债市场的进一步发展和完善，提高国债市场的流动性和安全性，我们认为，今后随着存款准备金制度的进一步改革和中央银行逐步加大国债公开市场业务的比重，中央财政既要坚持面向个人发行凭证式国债，又要依托中央国债登记结算公司和银行间债券市场，逐步增大发行面向金融机构的记账式国债的份额。

就目前来看，国债市场的发展应以银行间债券市场为中心，而为了提高银行间债券市场的流动性，财政部和中国人民银行应积极主动配合，着重采取如下几项稳妥而有效的措施：

第一，逐步扩大银行间债券市场的参与者，尤其是应增加信誉良好、资金实力雄厚的保险公司、证券公司，以及部分商业银行的授权分行等，使之成为“金融同业市场”。

第二，把国债一级自营商制度和公开市场一级交易商制度合二为一，完善国债一级交易商（Primary Dealer）制度，充分发挥国债一级交易商的做市商作用，使之既能支持财政部的国债发行，又能配合中国人民银行的公开市场业务。

第三，在条件成熟时，打通银行间债券市场和其它债券市场（如交易所债券市场），促进国债市场以及货币市场和资本市场的共同发展。

四、现阶段地方政府不宜发行债券

由于受到亚洲金融危机的影响，1998年以来我国国民经济增长乏力。为此，1998年上半年曾有人提议，允许省级地方政府在中央的宏观调控下发行本地政府债券。其实，尽管《预算法》明文规定不允许地方政府发行债券，然而实际上各级地方政府都在借款，只是名义不同罢了。而且地方政府债务规模越来越大，主要用于公路、桥梁等基础设施项目。

众所周知，公共财政是政府集中一部分国民生产总值来满足社会公共需要的收支活动，并通过收支活动调节总需求与总供给的平衡，以达到优化配置、公平分配、经济稳定和发展的目标。而地方性的公共需要（如文教、卫生保健和市政建设等）适于由地方政府提供，因而市场经济发达国家普遍实行分级预算体制，允许地方政府发行债券或向银行借款，地方预算相对独立，自求平衡。

一般说来，在市场经济发达国家，中央财政实际可支配收入占全国财政收入的比重较高，而且金融市场（包括国债市场）较为发达。因此，这些国家的地方政府在出现财政赤字的情况下，可以通过发行债券或向银行借款来予以弥补。至于目前我国是否应该允许地方政府发行债券，还需结合我国的情况进行具体的分析。

1994年分税制改革之后，中央财政组织的收入占全国财政收入的比重有所提高（在50％以上），但中央财政实际可支配收入的比重（20％左右）和全国财政收入占GDP的比重（10－12％）仍然很低。在目前中央财政实际可支配收入所占比重较低的情况下，如果允许地方政府发行债券，势必会造成财力更加分散的局面。

现阶段，我国正处于向市场经济体制转轨时期，地方财政预算约束、银行信贷约束、企业财务约束不强和居民风险意识不高，如果允许地方政府发行债券，势必会导致盲目重复建设，而在目前供大于求的格局下，则更不利于国民经济的稳定发展。

与此同时，银行不良贷款和养老金缺口的存在对于我国的国债发行构成了巨大的压力，而目前我国国债在发行对象选择、二级市场建设等方面还存不少问题尚待解决，此时如果允许地方政府发行债券，无疑会使债券市场出现混乱局面，扰乱金融秩序。

综上所述，只有在我国建立了公共财政的基本框架和分级预算体制，财政收入占GDP的比重和中央财政实际可支配收入占全国财政收入的比重较高，地方财政预算约束、银行信贷约束、企业财务约束较为严格和居民风险意识增强，以及金融市场能够安全高效运行等条件下，我国地方政府才能够发行债券。目前可采取由中央政府发行国债、然后转贷地方政府使用的办法，如在1998年发行的1000亿元国债中，就有500亿元转贷给地方政府。