我们知道，在市场经济发达国家，商业银行持有的各种国债大约占其资产总额的10％左右。同时在这些国家的国债持有者结构中，金融机构占有相当显著的份额，如1996年年底，美国为50％，英国为80％，德国为60％。从这里不难看出，个人和在国债市场上只是起着微不足道的作用。如果我们用10％这一比例进行简单的套算，我国的国债市场大约可以有1000亿元的规模。

既然金融机构持有大量国债，并且这些市场经济发达国家的中央银行主要是通过国债公开市场操作这一手段来调节基础货币的供应量，而且基础货币的供应量是不断增长的，因此对于中央银行持有的国债，中央财政同样无须考虑还本问题。这样大致算下来，中国人民银行可以持有近15000亿元的国债。对于国债市场来说，这显然又是一个巨大的应债来源。

由上述分析可知，仅金融机构就可以持有近25000亿元的国债余额，而1998年年底的国债余额不过11000亿元。在国债规模越来越大、城乡居民储蓄存款增长趋缓的背景下，我们必须适度增加面向金融机构发行国债的份额。

三、建立具有较高安全性和流动性的国债市场

一般而言，国债市场问题比发行问题更为重要。一个具有较高安全性和流动性的国债市场，不仅便于确定新发国债的发行条件，而且能为其它筹资人发行债券建立成本标准。同时，一个具有较高安全性和流动性的国债市场的建立，不仅有利于金融机构的资产负债管理，而且便于中央银行利用国债市场开展公开市场业务。

我国的国债市场是于1988年从国债中介机构的柜台交易开始的。从当时出发点来看，主要是为了方便个人将手中持有的国债进行变现。这和现代意义上的国债市场还不是一回事，然而毕竟是迈出了第一步。但在后几年柜台市场（又称“场外市场”）的发展过程中，由于国债托管、结算等设施建设的滞后和对场外市场的监管没有跟上，因此在场外市场上国债的买空卖空现象较为严重，导致场外市场的交易秩序较为混乱。

由于场外市场国债交易的安全性较差，机构投资者不愿涉足这一领域，因此场外市场名存实亡。绝大部分国债交易就自然转到了上海和深圳两个证券交易所（又称“场内市场”）。交易所利用相对发达的股票托管、结算系统，办理了国债的托管、结算，提高了国债的交易效率，减少了市场风险，因此交易所的国债量很快占到全国国债交易量的90％以上。但是，国债交易过于集中，对于国债市场乃至货币市场和资本市场的进一步发展有着非常不利的一面。

众所周知，与企业发行的股票有所不同，国债作为一种固定收益工具，是由中央政府的信誉作为担保的，其安全性最高，因此在许多市场经济发达的国家，国债的托管、结算系统都与风险性较高的股票的长管、结算系统相分离。与此相关，这些国家的国债交易绝大多数都是在场外市场进行的，而在交易所进行的国债量仅占很小的比重。就美国而言，国债交易几乎全是通过银行和交易商在场外市场进行的，而美国国债之所以在纽约证券交易所上市，仅仅是出于便利海外投资者购买这一考虑－美国的证券法律规定，海外投资者只能购买在纽约证券交易所上市的证券。

鉴于国债的托管、结算系统必须与风险性较高的股票的托管、结算系统相分离这一情况，在1996年年初，财政部和中国人民银行联合筹建了中央国债登记结算有限责任公司。1997年6月，按照国务院的指示，各商业银行在从所撤出的同时，利用中央国债登记结算公司的托管、结算系统，开办了以逐笔谈判成交为特点的银行间债券市场（属于集中性的场外市场）。

银行间债券市场的建立，既体现了当时防止银行信贷资金流入股市的保证银行资产安全的管理要求，同时也符合国债市场以及货币市场和资本市场的长远发展目标。但是目前银行间债券市场上的国债却不够活跃，始终处于低迷状态。这既不能满足商业银行资产负债管理的需要，又不能为中央财政确定新发国债的发行条件提供参照，更不利于传导中央银行的货币政策信号。